Onderzoek: zeven op de tien grote overheidsprojecten leveren ’teleurstellend resultaat’ op. Het Hogeland wil niet in dezelfde val trappen

(foto: Douwe Jan Elzinga in zijn tuin in Winsum ©Omroep Het Hogeland)

(Door Richard Klunder)

Zeven op de tien grotere projecten die overheden oppakken, leveren een teleurstellend resultaat op. Óf het budget wordt (fors) overschreden, óf het project wordt (veel) te laat opgeleverd. Of beiden. Dat blijkt uit een inventarisatie van emeritus hoogleraar staatsrecht Douwe Jan Elzinga van de Rijksuniversiteit Groningen van 75 grote overheidsprojecten in Nederland. “Grote projecten in Nederland, daar rust geen zegen op.”

De gemeente Het Hogeland heeft in aanloop naar de bouw van het nieuwe gemeentehuis de hulp van Elzinga ingeroepen. Het Hogeland heeft een recente ervaring met een groot project dat uit de rails liep. De multifunctionele accommodatie De Tirrel in Winsum werd te laat opgeleverd en viel ruim tien miljoen euro duurder uit dan begroot. Het kostte een wethouder de kop. Inwoners en gemeenteraad bleven met een kater zitten. En hadden beiden dezelfde vraag: ‘Hoe heeft dit kunnen gebeuren?’

Het is een schrale troost, maar Het Hogeland blijkt geen uitzondering als het om projecten gaat die in een hoofdpijndossier eindigen. Elzinga ziet het met eigen ogen gebeuren. “Kijk bijvoorbeeld naar de metro in Amsterdam, de verbouwing van het Binnenhof, de Floriade in Almere. De zuidelijke ringweg in de stad Groningen werd begroot op 500 miljoen euro, het werd 1.2 miljard. Grote projecten in Nederland, daar rust geen zegen op.” 

Grote problemen

Samen met een aantal collega’s begeleidt Elzinga sinds enkele jaren overheden bij grote projecten. “We hebben iets van 75 grote projecten in de afgelopen vijftien jaar geïnventariseerd in Nederland, en met groot bedoel ik projecten van boven de honderd miljoen euro. Van die projecten heeft zeventig procent grote tot zeer grote problemen gekend en dertig procent is goed of redelijk goed gegaan.”

Waar gaat het dan mis? Elzinga: “Een aantal dingen springt er uit. Bij grote projecten werken overheden samen met het bedrijfsleven in een projectorganisatie. Voor gemeenten en provincies is dat heel bijzonder, ze doen dat zelden. Voor een grote bouwonderneming is dit gesneden koek, ze doen niet anders. Dat zorgt al meteen voor een verhouding die uit balans is.”

“Een andere reden waarom het misgaat is ‘ramingsoptimisme’. Zowel overheden als bedrijfsleven schatten de totale kosten van een project te laag in. Een overheid is vaak te optimistisch, zij hebben iets van ‘de fouten die anderen hebben gemaakt, die maken wij niet’. Terwijl bouwbedrijven zichzelf niet willen wegconcurreren. Die gaan bij de aanbesteding onder de kostprijs zitten en gaan er soms van uit dat ze dat later via meerwerk wel weer terugverdienen. En na zo’n twee jaar beginnen de problemen. Er worden vleermuizen aangetroffen. Er gaat een aannemer failliet. En daar is niet over nagedacht, er ligt geen protocol dat aangeeft hoe dan te handelen.”

En bijna altijd, ziet Elzinga, worden gemeenteraden of Provinciale Staten verrast door een budgetoverschrijding. “Bij tegenvallers moet er opnieuw onderhandeld worden door een overheid en de private partijen. Een bouwbedrijf wil niet dat bedrijfsvertrouwelijke gegevens op straat komen te liggen en eist absolute radiostilte. Volksvertegenwoordigers horen een half jaar niets en worden ineens met een enorme financiële tegenvaller geconfronteerd. Het is dan slikken of stikken.”

Overlast

De werkelijke schade van een groot project dat misgaat, is volgens Elzinga veel groter dan alleen de budgetoverschrijding. “Groningen heeft drie jaar langer overlast gehad van de ringweg die te laat werd opgeleverd. De economische schade door vertragingen is gigantisch. Tel echt nog maar enkele honderden miljoenen euro schade op bij de ringweg. Dan zit je op een totale kostenpost van anderhalf miljard euro.”

Volgens Elzinga zijn mislukte grote projecten een typisch Nederlands probleem. “We hebben ook in het buitenland gekeken, daar gaat het beter. Ik heb daar geen absolute cijfers van, maar Zwitserland bijvoorbeeld neemt grote projecten heel serieus. Daar moet een gemeente eerst een nationale beoordelingsprocedure doorlopen voordat ze aan een groot project mogen beginnen.”

We zijn in Nederland zelfs gewend geraakt aan de budgetoverschrijdingen bij grote projecten, ziet Elzinga. “Het is treurig, maar we kijken er niet meer van op. De gemiddelde burger in het café zegt ‘het wordt straks toch weer twee keer zo duur als ze nu zeggen’. Dat is het algemene beeld. En ja, dat beeld klopt helaas.”

(verhaal gaat door na de foto)

(De opening van De Tirrel in Winsum ©Martin Drent RTV Noord)

Drie op de tien grotere projecten lopen wel goed af. Daar stelt bijvoorbeeld een gemeente pas een definitief budget vast als risico’s in kaart zijn gebracht. Ze bouwen een marge in van zo’n twintig of dertig procent. “En bij de bouw van een gemeentehuis gaan ze eerst graven op de beoogde locatie om te zien of er wellicht restanten liggen van een middeleeuws kasteel, of wat dan ook. Onverwachte tegenvallers kunnen altijd gebeuren. Maar je kan wel vooraf nadenken en vastleggen hoe je dan gaat handelen.”

Unaniem

Om een teleurstelling zoals De Tirrel te voorkomen, stelt Elzinga voor om een projectgroep uit de gemeenteraad te formeren, die bestaat uit een raadslid per fractie. Die groep moet een proces vormgeven waarbij wordt voorkomen dat de gemeenteraad bij grote projecten te laat, onvolledig of onjuist wordt geïnformeerd. De projectgroep moet samen met het college van burgemeester en wethouders zelf keuzes maken, dat is zeer belangrijk, zegt Elzinga. “Ze moeten het gevoel hebben dat het project van henzelf is.”

De gemeenteraad van Het Hogeland staat unaniem achter het plan van Elzinga. “Het is een goede manier als raad om grip te krijgen op grotere projecten”, zegt Kor Berghuis (CDA), “zowel financieel als kwalitatief. We hebben geleerd van De Tirrel.”

Douwe Jan Elzinga is emeritus hoogleraar staatsrecht aan de RUG. Hij is een van de grondleggers van het politiek dualisme in Nederland. Elzinga is onderzoeker, adviseur en auteur. Behalve Het Hogeland adviseert hij onder anderen de provincie Drenthe en de gemeente Dijk en Waard bij grote projecten. Elzinga woont en werkt in Winsum in het Schepelhuis, direct naast het huidige gemeentehuis. De woonkamer van Elzinga en zijn vrouw is ook een officiële trouwlocatie.

Het Hogeland gaat een nieuw gemeentehuis bouwen in Winsum. De kosten zijn zestig miljoen euro, plus acht miljoen euro aan inflatie kosten. De start van de bouw is in 2029.